국회미래연구원(원장 김기식)은 9월 17일(수)에 연구보고서 “인구구조 변화를 반영한 지방재정 장기 전망과 진단”을 발간했다. 보고서는 현재의 지방재정 제도가 유지된다는 전제하에서 2025~2052년 광역자치단체와 시도 교육청의 세입과 세출을 정량적으로 전망한 후, 지방재정의 지속 가능성을 높이고 지방자치의 취지를 복원하기 위한 제도 개선 과제를 제안했다. 보고서는 재정 총량을 대상으로 하는 국가재정 전망과 달리 인구 및 경제력의 지역별 차이에 따른 지역 간 재정 격차, 일반지방재정과 지방교육재정 간 칸막이 운영으로 인한 국가적 재원 배분의 불균형 문제 등에 초점을 두었다.

보고서는 2024년을 기준선으로 두고 균형재정을 가정한 경우의 세출에서 세입을 차감한 지방재정 부족분을 계산했는데, 지방재정 부족분이 2030년 8.8조 원, 2035년 16.1조 원, 2040년 21.4조 원으로 급증한 뒤 2052년에는 24.3조 원에 이를 것으로 전망했다. 1인당 지방재정 세입 부족액은 2030년 17.1만원, 2035년 31.7만원, 2040년 42.7만원으로 증가하여 2052년에는 52.6만원에 달할 것으로 내다봤다. 이러한 추이는 지방재정 여건의 악화가 향후 5-15년 사이에 현실화된다는 점에서 정책적 대응이 시급하다고 보고서는 분석했다.

보고서가 추정한 일반재정 세입 전망치는 권역별 양분 현상이 뚜렷하게 나타났는데, 2052년 기준 1인당 지방재정 부족액은, 서울 49만원, 충북 27만원, 인천 17만원, 대전 50만원 등 수도권과 중부권은 평균보다 낮은 수준을 보인 반면, 전남 149만 원, 전북 135만 원, 경북 134만 원, 경남 131만 원, 울산 124만 원 등 동남권과 서남권에 속한 대부분 광역자치단체는 전국 평균(53만 원)을 크게 웃돌 것으로 나타났다. 보고서는 특히 동남권의 경우 2035년이 되면 모든 광역시도에서 순세입 하락이 시작될 것으로 전망했다. 이러한 추이는 지방재정 여건의 악화가 향후 10년 내에 집중될 것임을 보여준다고 보고서는 설명했다.

보고서는 지방교육재정에 대한 분석을 통해, 내국세에 연동되어 지속적으로 증가하는 지방교육재정의 현행 세입 구조가 학령인구 급감이라는 현실을 반영하지 못하고 있으며, 이에 따른 재원 배분의 비효율 문제가 발생하고 있다고 지적했다. 보고서에 따르면 현행 제도가 유지될 경우 학령인구 1인당 예산은 2020~2024년 5개년 평균 1,335만 원에서 2035년 2,532만 원(1.9배)으로 늘어날 전망이다. 특히 울산·경남·전북·전남 등 학령인구 급감 지역은 2035년이면 1인당 세출이 현재의 2배를 넘어설 것으로 예상되었다(전남 4,195만 원, 전북 3,974만 원, 경북 3,640만 원, 경남 3,208만 원, 울산 2,896만 원).

이상의 분석을 통해 보고서는 특히 동남권과 서남권을 중심으로 지방자치단체의 재정 여건이 크게 악화되는 반면에, 학령인구 감소에도 불구하고 1인당 지방교육재정 예산은 오히려 증가하는 기능적 불균형 문제가 발생한다는 점을 지적했다. 이러한 기능적 불균형 문제를 해소하기 위해서는 일반재정과 교육재정의 칸막이를 없애고 지역 단위에서 재원을 기능적으로 재배분하는 것이 필요하다면서, 보고서는 부분적이나마 지방재정에 대한 효율적 운영이 가능하도록 아래 두 가지 방안을 제안했다.

첫 번째는 지자체와 교육청 간 예산 협력을 활성화하고, 지방교육재정의 일부를 고등교육과 평생？직업교육 분야에 투자하는 등 일반자치와 교육자치로 이원화된 구조를 유지하면서도 지방재정의 칸막이를 완화하는 접근법이다.

두 번째는 국가 표준사무와 지자체 고유사무의 경계를 명확히 구분함으로써 지자체의 재정 부담을 덜고 동시에 재정 책임성과 지역정책의 효율성을 강화하는 방안이다. 한 가지 대안으로, 중앙정부의 의무복지사무는 중앙이 전담하고 교육사무 중 산업·지역정책과 연계되는 부분은 지자체가 통합적으로 수행하는 방안을 제시했다.

또한 보고서는 지방재정과 지역정책, 나아가 지방소멸 문제까지를 통합적으로 대응하기 위해서는 장기적이면서 보다 근본적인 개선 과제에 대한 검토도 필요하다고 주장했다. 우선, 지방자치 본연의 사무 중 하나가 교육 서비스 제공인 만큼, 행정자치와 교육자치를 통합해 자치제도의 시너지를 높일 수 있다는 점을 언급했다. 지방재정 효율화는 단순한 예산 조정의 문제가 아니라 산업정책과 인적자원 정책을 통합적으로 추진하기 어렵게 만드는 분절적 자치제도를 개선하는 관점에서 접근할 필요가 있다는 설명이다. 다음으로, 지역정책이나 재정조정의 공간적 단위는 광역지자체 단위가 아니라 권역별로 재검토할 필요가 있다고 제안했다. 예컨대 장기적인 관점에서 권역 단위로의 통합이나 초광역 연계체를 통한 접근은 지역정책 효과성을 높이기 위한 대안으로 검토될 수 있다는 것이다.

보고서를 작성한 이선화 선임연구위원은 “장기재정 전망 방법론은 기술혁신, 산업구조 변화, 새로운 정치·사회적 합의 등 경로를 이탈시킬 수 있는 외생적 요인들은 반영하기 어렵다는 한계가 있다”며, 그럼에도 “인구 변화로 인한 지방재정 불균형은 향후 10년 내에 빠르게 전개될 것”이라면서 “지금이야말로 지역정책, 지방재정, 교육예산 개혁을 추진할 골든타임”이라고 강조했다.